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水土保持补偿费非诉强制执行之风控
------政府法律服务操作指引
肖明安 广东卓建(重庆)律师事务所
水土保持补偿费是水行政主管部门对损坏水土保持设施和地貌植被、不能恢复原有水土保持功能的生产建设单位和个人征收并专项用于水土流失预防治理的资金。《水土保持补偿费征收使用管理办法》(财综[2014]8号)、《关于水土保持补偿费收费标准(试行)的通知》(发改价格[2014]886号 )
对水土保持补偿费缴纳的方式、标准作了明确规定。
非诉强制执行是指人民法院依据行政主体的申请,采用法定的强制手段，强制其履行义务，以保证国家正常的行政管理秩序的行为。非诉执行制度建立的根本目的在于将行政强制执行纳入司法审査的范围，保护公民、法人和其他组织的合法权益。非诉行政行为的执行之所以被冠以“非诉”，是因为这类行政案件未进入诉讼程序而直接进入执行程序。
水行政主管部门在征收过程中，缴纳义务人往往因各种原因无法缴纳或拒不缴纳。为了保障土保持补偿费缴纳到位，为了行政机关尽职免责，政府法律顾问协助行政机关制定完善的非诉强制执行方案进行风险防控尤为重要。现笔者以多年的实践经验浅谈水土保持补偿费征收过程中的风险防控。
风控点一、正确区分行政职权、行政强制措施和行政强制执行。
在大力加强建设法治政府的今天，行政机关必需依法行政，让权力在法律和制度的笼子里运行，坚持“法无授权不可为”，否则就是越权。对于水土保持补偿费的征收，水利局具有哪些职权职责，是由本单位自行强制执行还是申请法院强制执行，作为政府法律顾问，我们应当进行审查。
行政职权是各行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。
《水土保持法》第五条第3款“……县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作”。《水土保持补偿费征收使用管理办法》第6条“县级以上地方水行政主管部门按照下列规定征收水土保持补偿费。”
审查以上法律法规，县水利局具有征收水土保持补偿费的资格。
行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由或者公民、法人的财物实施暂时性控制的行为。《行政强制法》第9条规定：“行政强制措施种类：(一)限制公民人身自由;(二)查封场所、设施或者财物;(三)扣押财物;(四)冻结存款、汇款;(五)其他行政强制措施。”
水行政执法中的行政强制措施：1、先行登记保存。《行政处罚法》第37条第2款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存……” 2.查封、扣押财物 《水土保持法》第44条第2款规定：“被检查单位或者个人拒不停止违法行为，造成严重水土流失的……可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等。”
审查以上法律规定，水行政部门在执法中只具有先行登记保存 ;查封、扣押财物该两项行政强制措施的权力。
行政强制执行是指对于不履行行政决定的公民、法人或其他组织，行政机关自行或者申请人民法院依法强制其履行义务的行为。《行政强制法》第12条规定的强制执行的方式主要包括：(一)加处罚款或者滞纳金;(二)划拨存款、汇款;(三)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;(四)排除妨碍、恢复原状;(五)代履行。
水行政执法中的行政强制执行 ：1、加处罚款或者滞纳金。《行政处罚法》第51条第1项规定：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。” 《水土保持法》 第57条“违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳;逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金，可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款”。2、代履行。《中华人民共和国水法》第65条第1、2款，《中华人民共和国防洪法》第56条作出了规定，水行政机关可以强行拆除违法建筑物、构筑物，所需要费用由违法单位或个人承担。
审查以上法律规定，水行政部门在执法中只具有加处罚款或者滞纳金 ;代履行该两项行政强制执行的权力。
通过对以上法律法规的审查，县水利局具有水土保持补偿费征收的职权，对拒不缴纳的，可以加处罚款或者滞纳金，但不具有划拨存款、汇款的强制执行权，因此，水土保持补偿费最终只能申请人民法院强制执行。
风控点二、催告次数
第一种观点认为催告次数为1次，即只在向法院申请强制执行前催告。其理由为《行政强制法》第34条、35条，该两条是规定具有行政强制执行权的行政机关在强制执行前应当进行催告，而水行政部门不具有强制执行权，所以前期不需要催告。
附条文：第34条：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。第35条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项: ……(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式; (四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第二种观点认为催告次数为3次，除在向法院申请强制执行前催告1次外，在作出《行政决定书》后，《行政强制执行决定书》之前进行2次催告。(某市水利局网站中作出的程序规定)
笔者认为合法合理的催告程序为2次。
第一种观点没有正确理解水行政部门具有的行政强制执行权，不符合法定程序。笔者在“风控点一”审查了水行政部门具有加处罚款或者滞纳金的行政强制执行权，所以在《行政强制执行决定书》作出之前，水行政部门应当按《行政强制法》第35条的规定进行催告，并告知享有陈述和申辩的权利。而在向法院申请强制执行前的催告中，则告知在10日内不缴纳，将依法向法院申请强制执行，缴纳义务人不再享有陈述和申辩权。
第二种观点体现了执法过程中教育和劝导的人文关怀，多次催告固然无可厚非，但为了提高行政效率，不必列入固定程序，可在执行过程中通过其他方式灵活处理。
风控点三、滞纳金、罚金的关系与上限
《水土保持法》第57条：“违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳;逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金，可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款”。
《行政强制法》第45条：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。 加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。 第46条 行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。
审查中发现《水土保持法》、《行政强制法》对滞纳金和罚金作出了不同的规定。在《水土保持法》中，加收滞纳金是必然结果，罚款可以并处也可以不处。滞纳金没有上限，罚款金额为3倍以下。在《行政强制法》中，滞纳金和罚款是选择关系，金额上限为不得超出缴纳本数。且46条从时间上进行了限制。
鉴于以上情况，《水土保持法》(2011年3月1日施行)、《行政强制法》(2012年1月1日施行)均是全国人大修订的法律，位阶相同，根据新法优于旧法、特别法优于普通法的规则，我们应选择适用《行政强制法》。
《行政强制法》之所以这样规定，作为一种执行罚，滞纳金的作用在于威慑当事人，若不及时履行义务，每日都要面临累计更多的金钱给付义务。但是，这种设计有个临界点，超过这个临界点就起不到督促的作用了。将这一临界点设定为滞纳金的数额与本金数额相等，具有其合理性。进一步说，当加处罚款或者滞纳金，累计到已经与本金数额相当，还没有形成威慑力，便意味着这一方法不再具有实效性。所以，将加处罚款和滞纳金的数额控制在合理范围内，才能让其具有实效性和可执行性，督促金钱给付义务全面、真正、和谐地履行。
风控点四、严格监控申请非诉强制执行的期限。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干间题的解释》第88条规定:“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出，途期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理，”
该《解释》明确规定了申请非诉强制执行的期限，但在行政机关依法行政过程中，往往由于案件多或工作人员变动等其他原因造成没有在规定的时间内按时申请。作为专业的政府法律服务工作者，应当提醒行政人员制订严格的流程监控措施，时时监控重要的时间节点，以便尽职免责。
以上是笔者对水土保持补偿费申请非诉强制执行的粗浅看法，当然在操作过程中还有许多需要注意的地方，如滞纳金计算的起算点、法律文书的严谨规范等。总之，作为一个政府法律服务工作者， 在为政府提供法律服务时，应将风控放在第一位。
附件：水土保持补偿费非诉强制执行流程图
