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2023年3月，某村民在某社未经许可开挖土地，准备修建养猪场。县规划和自然资源局(简称规资局)套合“2021年土地变更调查成果图”显示，该土地创面合计7亩，地类为林地。县林业局在套合“森林资源现状分布图”时，该地类原为耕地，更新数据为林地。一农户持有一本2006年颁发的“承包土地经营权证”，记载有1.5亩为耕地。是耕地还是林地!如何界定地类，明确执法主体，划分职责边界，确保执法结果的正确性，给规资局和林业局带来了争议和困惑。
一、痛点与困惑分析
本案例反映的实务问题是：1.土地权属证明与“国土一张图”或者“林业一张图”发生冲突时，应当以谁为准?2.“国土一张图”与“林业一张图”发生冲突时，以谁为准?
二、冲突原因分析
自然资源部门与林业部门在土地性质认定上存在交叉现象，究其原因主要是土地利用分类不同、标准不同、调查对象的侧重点不同所导致。
国土资源管理部门按照土地利用现状分类，一般将土地分为农用地、建设用地、未利用地三种形式，其中林地属于农用地;而林业部门在某些情况下将国土资源部门认定的部分未利用地也规划为宜林地。另外林业与国土的“一张图”，调查对象都局限于各自管辖的范围，如林业一般只侧重调查林地资源，国土则侧重调查土地资源，这就出现了两部门对部分地类认定不一致的问题。
权属证明与一张图发生冲突存在以下两种情况：一是退耕还林林地，以前的确是耕地，后来退耕还林植树造林成为了林地。二是耕地的现状改变导致，荒芜的耕地人为种植树木(或自然生长树木)，形成事实上的林地。国土或林业部门依据现状调查显示为林地。
三、“国土一张图”、“林业一张图”、“承包经营权证”的效力
(一)“国土一张图”“林业一张图”是具有同等法律效力的法定规划
1.《土地法》《森林法》都是由全国人大常委会制定的法律，具有同等法律效力。任何一部法律的效力，不会因为该法律规定的主管部门的行政地位的下降而降低，即便林草部门变成自然资源部门管理的二级局，其在《森林法》中的地位也不会降低。
2.《土地法》第十五条 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。第十九条 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。第二十条 土地利用总体规划实行分级审批……土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
《森林法》第二十三条 县级以上人民政府应当将森林资源保护和林业发展纳入国民经济和社会发展规划。第二十四条 县级以上人民政府应当落实国土空间开发保护要求，合理规划森林资源保护利用结构和布局，制定森林资源保护发展目标，提高森林覆盖率、森林蓄积量，提升森林生态系统质量和稳定性。
综上，“国土一张图”就是这里的“土地利用总体规划”，“林业一张图”就是“林业长远规划”中的“林地保护利用规划”。无论是“土地利用总体规划”，还是“林地保护利用规划”，都是国务院依法批准的法定规划;而地方各级“土地利用总体规划”“林地保护利用规划”，也都是根据上一级的上述两类规划编制而成。所以“国土一张图”“林业一张图”是具有同等法律效力的法定规划。在县域范围内，如果两张图发生冲突，应由批准两张图的主体即县级人民政府判定。
(二)《承包经营权证》是国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证
《农村土地承包法》第二十三条 承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十四条 国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。根据以上规定,土地承包经营权证书实际上代表着国家对于承包方承包权利的确认和保护,农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。
四、林业局应作为执法主体予以立案
“国土一张图”“林业一张图”是同一政府批准后施行并具有同等法律效力的法定规划，在两张图发生冲突时，应共同上报县政府予以确认。本案中，林业一张图更新数据显示为林地，与规资局2021年土地变更调查成果图相吻合，已经不存地冲突。“林业一张图”是林业部门监管森林资源的依据，案涉违法占地初步证据为林地，所以该案归林业局管辖。
《林业行政处罚程序规定》第二十四条第二款规定： 立案必须符合下列条件：(一)有违法行为发生;(二)违法行为是应受处罚的行为;(三)属于本机关管辖;(四)属于一般程序适用范围。结合本案情况，涉案村民已经开挖土地形成创面，违法行为已经发生，该违法行为造成非法占用林地七亩，是应受到处罚的行为，属于林业局管辖，且本案后期地类确定有可能发生争议，不适合简易程序，应适用一般程序进行处罚。所以本案违法行为符合立案条件，林业局应当予以立案。
五、本案调查中，如何准确界定地类的性质
(一)宜将权属证明作为确定地类的主要证据
无论耕地还是林地，都核发有权属证明，林地核发有林权证，耕地核发有土地承包经营权证，权属是哪个类型就是哪个类型。对于重复发证的情况，应核实权属证书的来源，颁发时间的先后次序等情况综合认定权属证明的效力。
权属证明与土地利用现状数据及《土地利用总体规划》不一致时，应以权属证明为准。
我国农村第一轮土地承包从1983年前后开始到1997年止，承包期为15年，第二轮土地承包要求在第一轮承包的基础上再延长承包期三十年不变，即从1998年开始到2027年止。权属证明是对土地地类最初的认定。
《土地调查条例》第六条：“国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查，根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查”。第二十八条：“土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据”。以上规定表明，土地利用现状数据及《土地利用总体规划》是对土地现状的调查，且不得作为行政处罚的依据。因此，权属证明与土地利用现状数据及《土地利用总体规划》不一致时，应以权属证明为准。
(二)在无权属证明的情况下，宜将国土一张图、林地一张图作为认定地类的次要证据
在无法查清土地权属证明的情况下，应以国土一张图或林地一张图作为处罚的依据。
虽然《土地调查条例》规定不得以“土地利用现状数据及《土地利用总体规划》”作为行政处罚的依据，但《自然资源违法行为立案查处工作规程》4.2.2 违法用地占用地类认定，判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据，套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库及国家永久基本农田数据库上，对照标示的现状地类进行判定。以上规定确有矛盾，笔者认为“土地利用现状数据及《土地利用总体规划》”不能作为认定地类的唯一证据，但在没有权属证明的情况下，可以综合其他证据对地类进行判定。
(三)土地利用变动情况是地类认定的辅助依据
当权属证明与土地利用现状数据不一致时，应进一步结合土地利用年度变更调查数据，实事求是地根据土地利用变动情况，详细追溯调查土地利用审批状况，确定地类性质。如本案中涉及的1.5亩耕地，后经办理了退耕还林手续，符合《退耕还林条例》的规定，则应当认定为耕地。如没有退耕还林的手续，根据《土地管理法》第三十八条 “禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”，《中华人民共和国农村土地承包法》第六十四条 “土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上……发包方有权要求终止土地经营权流转合同”之规定，在法律禁止耕地撂荒的情况下，该土地则应当认定为耕地。
(四)土地的历史及其实际现状是地类认定的补充依据
为了避免机械执法，切实解决错罚、漏罚等问题，应进一步将实际土地利用情况以及历史土地利用群众调查走访情况，作为地类认定的补充依据。
地类认定证据是查处非法占用土地违法犯罪行为的关键性证据，证据的准确性直接决定案件查办的准确性。在实际工作中，我们要杜绝简单以某一项指标简单机械确定地类性质的情况发生，要综合相关地类认定资料依据的基础上，深入现场，认真勘查定界，广泛走访调查，结合实际，综合相关证据资料，统筹分析，科学、准确、合理的确定地类性质，切实提高案件查办的准确性。
六、地类认定的痛点与困惑将随后续政策的完善而破除
《关于开展林草湿数据与第三次全国国土调查数据对接融合和国家级公益林优化工作的通知》(林资发〔2021〕53号)要求，落实国土三调、国土空间规划等相关数据，在林草湿数据与国土三调数据融合的基础上，开展一致性分析和补充调查。该文件表明国家林草局对接融合数据将作为林草湿资源管理的底图，初步实现与自然资源部门统一分类标准、统一技术规范、统一数据平台的目标，从根本上破除了土地性质认定交叉的交叉点与困惑。
