法律热线：
卓建重庆分所 肖明安、孙伟
一、【案情简介】
2019年12月27日，某县石料加工有限公司（以下简称：石料公司）以17亿高价竞得该县的采矿权，并当日签订“采矿权出让成交确认书”。2020年12月25日，该县规划和自然资源局（以下简称：县规资局）与石料公司签订了《采矿权出让合同》 ，约定分10期缴纳采矿权出让收益，其中首期缴纳20%合计3.44亿元需在签订合同之日起七日内支付。目前石料公司除将竞买保证金4412万元转为采矿权出让收益划入县财政账户外，未支付任何其他款项。
2020年12月18日、2021年1月18日、2021年2月18日，县规资局分三次书面催款通知石料公司，要求其至迟于2021年3月12日前缴纳出让收益款项、滞纳金。
2021年3月13日，石料公司因无力缴纳合同价款，申请终止合同，并向县规资局送达了《终止采矿权出让合同申请》。2021年6月11日，石料公司向县规资局送达了《单方解除合同的情况说明》。县规资局按照该县政府2021年6月23日组织召开的专题会议精神，于2021年6月28日作出《县规划和自然资源局关于石料加工有限公司申请解除采矿权出让合同的复函》，明确解除与石料公司的合同。
二、【案情分析】
该起矿业权纠纷背景复杂，竞拍过程中恶意举拍，导致起拍价3亿的矿业权最终成交价高达17亿。该石料公司签订《成交确认书》后如不签订《矿业权出让合同》，则按竞买须知没收保证金，进行二次拍卖。痛点在于石料公司于2020年12月25日与县规资局签订了合同，现又单方提出解除合同。县规资局、县政府多次开会商讨本案痛点问题：解除合同是会涉嫌国有资产流失；不解除合同又面临国有资产的闲置；解除合同后是否能够进行二次拍卖；行政领导在解决纠纷中会出现哪些行政风险等。最终因纠纷涉及金额巨大，无法达成合法合规的一致意见。
三、【合规问题聚焦】
卓建律师事务所有幸被县规资局遴选为对该项矿业权纠纷进行合规服务的律师事务所，专业律师团队与县规资局领导和相关工作人员当面交流后，仔细梳理研究了县规资局目前提供的资料，依据现行有效的法律法规和政策规定，进行研讨论证，由于案情复杂，研究的广度和深度远不及这些，本文仅就主要的痛点问题抛砖引玉，以和律师同仁们共飨。
合规焦点一：县规资局解除《采矿权出让合同》是否合法？
1.《采矿权出让合同》是否已经解除？
2.解除《采矿权出让合同》的理据是什么？
合规焦点二、县规资局对涉矿项目采矿权进行二次出让是否可行？
1.涉矿项目采矿权二次出让的依据是什么？
2.涉矿项目采矿权二次出让的方式如何确定？
3.涉矿项目采矿权二次出让的收益起始价如何确认？
合规焦点三：县规资局在处置涉矿项目过程中需要注意防范哪些风险？
1、防范和规避渎职风险；
2、防范和规避廉政风险。
3、两次出让价差过大，该如何处理？
四、【合规分析论证意见】
合规焦点一：县规资局解除《采矿权出让合同》是否合法？
1. 县规资局已经解除《某市采矿权出让合同》。
1.1 石料公司于2021年3月13日、6月11日分别向县规资局主动提交了《终止采矿权出让合同申请》、《单方解除合同的情况说明》，有解除合同的明确意思表示。石料公司解除合同的理由为：（1）无力缴纳采矿权出让收益；（2）继续履行合同不能。但石料公司行使合同约定解除权的依据只能是原合同第十六条：“出让方逾期颁发采矿权证超过六个月的，受让方有权行使单方解除权”，显然，石料公司单方行使解除权的条件未成就，其提交的《终止采矿权出让合同申请》、《单方解除合同的情况说明》均不产生合同解除的法律效果。
1.2 《采矿权出让合同》第十五条约定：“受让方不能按照合同约定按时支付采矿权出让收益的……延期缴纳采矿权出让收益超过6个月的，出让方有权解除合同……”。县规资局依据前述条款，于2021年6月28日向石料公司出具复函，通知其解除《采矿权出让合同》。县规资局依据合同之约定，在解除合同条件成就之时，享有合同约定的解除权，并依法作出了解除合同的通知并送达了石料公司。
结合上述事实及《中华人民共和国民法典》第五百六十二条、五百六十五条的规定，《采矿权出让合同》已于2021年6月28日解除。
2. 县规资局解除《采矿权出让合同》合理、合法。
2.1 石料公司向县规资局提交《终止采矿权出让合同申请》表示：“天价拍得矿权，现无力缴纳价款”，另提交《单方解除合同的情况说明》表示：“不能按照合同约定缴纳首期资源费，履行合同不能，避免国有资产流失，减少其公司损失进一步扩大，请求收回矿权。”
石料公司的上述请求已经向县规资局明示其无力按期缴纳采矿权出让收益，不再履行合同。县规资局处置该情形的措施有限，要么要求石料公司继续履行合同，要么解除合同。县规资局在石料公司明示不再履行合同的情况下，在约定解除合同条件成就之时，立即通知石料公司解除合同，防止了采石场采矿权的闲置，处置措施合理。
2.2 按照《采矿权出让合同》第六条约定，石料公司应在2020年12月5日起7个工作日内缴纳首期采矿权出让收益。截至2021年6月28日，石料公司未按照约定缴纳首期采矿权出让收益。根据《采矿权出让合同》第十五条的约定，解除合同的条件成就，出让方可以依据该约定行使解除权。后县规资局向石料公司送达了《县规资局对石料公司解除合同的复函》，以书面通知行使合同解除权，并告知石料公司解除合同的事实、理由及法律后果，解除合同程序合法。
合规焦点二：县规资局对涉矿项目采矿权进行二次出让是否可行？
1. 涉矿项目采矿权可以进行二次出让。
1.1 就程序约定而言，涉矿项目采矿权首次交易的《竞买须知》中并未规定，在石料公司不履行合同时，由潜在的竞买人顺位取得涉案采矿权。且，涉矿项目采矿权的首次拍卖程序已在石料公司签订《采矿权出让合同》后自然终结。现可以重新启动出让程序，进行涉矿项目采矿权的二次出让。
1.2 依法律规定来看，《矿业权交易规则》（国土资规〔2017〕7号）第二条规定了矿业权出让的方式，第四条规定了矿业权的交易主体。《某市矿产资源管理条例》（2020修订）是按照《矿产资源法》和《矿产资源法实施条例》等制定的矿产资源管理方面地方性法规，《某市矿业权招标拍卖挂牌出让交易实施办法（试行）》第二条明确规定本市行政区域内由市和区县（自治县）国土资源行政主管部门审批的矿业权招标、拍卖、挂牌出让交易，适用本办法。上述法律法规及规范性文件中均未有采矿权禁止二次出让的相关规定。另外，根据《中华人民共和国拍卖法》第三十九条的规定，因买受人没按照约定支付价款的，除了要求其承担违约责任外，出让方也可选择将拍卖标的再行拍卖。同时，实践中多有采矿权二次出让的案例、情形，因此，所涉项目采矿权可以进行二次出让。
1.3 从合理利用考量，既然与石料公司的《采矿权出让合同》已经解除，涉矿项目矿产也未实际投入使用。为了避免矿产资源的闲置，规资局需要将涉矿项目采矿权予以二次出让。
2. 涉矿项目采矿权的二次出让宜采用拍卖或者挂牌的方式进行。
2.1 根据《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》一、二条、《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》一（三）1条，采矿权的出让方式有三种：招标、拍卖、挂牌。其中，招标的出让方式要求最终意向参与人数超3人。另根据《某市矿业权招标拍卖挂牌出让交易实施办法（试行）》第十条的规定，竞买人为 2 家及以上的，应确定以拍卖方式出让；竞买人为 1 家的，应确定以挂牌方式出让。而涉矿项目采矿权的二次出让，最终意向参与人数未知，为了确保涉矿项目采矿权的二次出让顺利进行，宜采用拍卖或者挂牌方式进行。
2.2 2019年11月对涉矿项目采矿权第一次出让时，采矿权出让人为该市规划和自然资源局，采矿权出让承办机构为该市公共资源交易中心。2019年12月17日，涉矿项目采矿权的出让方式为拍卖，故，二次出让也采用与第一次出让时相同的方式为宜，即拍卖或挂牌。
2.3 根据《某市规划自然资源局关于贯彻实施自然资源部推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）的意见》第一条第1款、《某市国有建设用地使用权和矿业权招标拍卖挂牌出让监督管理暂行办法》第十条的规定，涉矿项目采矿权的二次出让应当由县规资局负责组织，并由县公共资源交易中心实施涉矿项目采矿权的拍卖或挂牌。
3. 涉矿项目采矿权二次出让收益起始价宜采取重新评估的方式确定。
3.1 因原《采矿权出让合同》已经解除，双方对涉矿项目采矿权成交的出让收益的合意已经消灭。并且，县规资局已经对石料公司作出征收决定，原成交的采矿权出让收益已无参考价值，不宜作为第二次采矿权出让收益起始价。
《采石场采矿权（现场交易）竞买须知》第八条的约定：“……如该宗采矿权在以后的公开交易后价格低于本次成交价格，差额部分由违约责任人赔偿……”，依据《中华人民共和国拍卖法》第三十九条规定，若涉矿项目采矿权在第二次公开拍卖或者挂牌后价格低于第一次成交价格，差价也可由石料公司补足，故原成交的采矿权出让收益也不宜作为第二次采矿权出让收益起始价。
3.2 根据《某市国土房管局关于印发某市采矿权设置及出让管理暂行规定的通知》第十九条规定，采矿权第一次出让收益起始价是基于评估后，与当时的基准价对比，就高确定的。涉矿项目采矿权二次出让时，《某市矿业权出让基准价》已经在第一次出让时产生变化。第一次采矿权出让时的基准价为1.40元/吨，而现在的基准价已调整为2.60元/吨，故应当重新评估后，与现在的基准价对比，就高确定出让收益起始价为宜。
基于上述分析论证，巫山县规资局可以对涉矿项目采矿权进行二次出让，但二次出让仍需经过法定程序处理。
合规焦点三：县规资局在处置涉矿项目中应当防范和避免哪些工作风险？
1、防范和规避渎职风险：要求贵单位相关人员做到严格遵守相关法律法规，规范处置，依法处置。
《某市矿产资源管理条例》第六章详细规定了矿产资源的管理职责，规划自然资源主管部门负责本行政区域内矿产资源勘查、开采和保护的监督管理工作，生态环境等部门依据各自职责做好相关管理工作。在该项目处置的前期立项、组织出让以及监督推进的相关环节，严格落实相关规定，依法开展解除合同，追缴收益及滞纳金以及二次出让和履约监管等等，做到不消极、不滥权、不乱为。
2、防范和规避廉政风险：贵单位相关工作人员应坚持做到严格遵守工作纪律和廉政规定，不私自与其他利害关系人有工作之外的不当交往。建议与相对方建立公开联系制度（比如：设定规定的交流场合、使用工作电话联系等等）。既要避免玩忽职守、滥用职权，又要防止徇私舞弊、利益输送，以免受到行政处分或被依法追究刑事责任。
3、两次出让价差过大，该如何处理？
3.1 可以向石料公司主张赔偿差额部分。依据《采石场采矿权（现场交易）竞买须知》第八条第一款的规定，竞买人有违约情形的，应承担违约责任，即无条件放弃参与竞买的采矿权已交纳的保证金，如该宗采矿权在以后的公开交易后价格低于本次成交价格，差额部分由违约责任人赔偿。如果后续采矿权经二次出让后公开交易成功交易价格低于本次成交价格的，县规资局可以向石料公司主张赔偿差额部分。
3.2 公告平台范围扩大
依据《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）第一条第一款的规定，除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让，出让前应当在自然资源部门户网站、同级自然资源主管部门门户网站（或政府门户网站）和政府公共资源交易平台（矿业权交易平台）公告不少于20个工作日。
3.3关于对石料公司及负有责任的法定代表人、自然人股东列为联合惩戒对象的问题
《关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒的备忘录》（发改法规〔2018〕457号）“一、联合惩戒的对象为违反公共资源交易相关法律、法规规定，违背诚实信用原则，存在以下行为之一，被主管部门依法实施行政处罚的企业及负有责任的法定代表人、自然人股东、评标评审专家及其他相关人员（ 以下简称失信相关人）：......（十二）中标人不按照与招标人订立的合同履行义务，情节严重的......”，因此，即便石料公司的违约行为符合前述（十二）的规定，如果对石料公司及其法定代表人、自然人股东等进行信用惩戒必须要先由主管部门依法对其实施行政处罚并在实施行政处罚时要求其法定代表人、自然人股东负有法律责任。
五【合规感悟】
企业合规已成为当下的潮流，然而行政行为的合规更是依法行政，依法治国的深入。政府用法治思维和法治方式履行职责，敢作为敢担当，又要巧借法律专业人士提供的合法合规的建议作为决策的依据，从而实现社会管理向社会治理的转变。
备注：本文章部分内容来源于专项法律服务团队。
卓建重庆分所， 肖明安，投稿栏目，合规领域专业文章、经典案例，投稿时间2022.3.13
